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201則政采信息公告就是201面“鏡子”

2019年03月26日 09:14 來源:中國政府采購報打印

  財政部去年發布201則政采信息公告,有43則公告里財政部作出警告的行政處罰,有20則公告財政部作出罰款、列入不良行為記錄名單、一定時期內禁止參加政府采購活動的行政處罰

  近年來,政府采購爭議案件數量逐年大幅增長。為此,財政部不斷完善政府采購行政裁決機制,優化救濟程序,進一步提升政府采購行政裁決的法制化水平,堅決維護政府采購的公平公正。
  政府采購信息公告是政府采購行政裁決結果的重要體現。《中國政府采購報》記者近日對2018年財政部發布的政府采購信息公告作了統計分析,去年財政部共發布政府采購信息公告201則,即中華人民共和國財政部政府采購信息公告第五百一十一號至第七百一十一號。這其中包括“2017年政府采購代理機構監督檢查”的37則,日常監督檢查的36則,財政部投訴處理決定書、財政部投訴及監督檢查處理決定書79則,舉報處罰決定49則。從財政部發布的信息公告中可以看出,針對這些問題,財政部均嚴格依法作出了相應的處理處罰。在201則信息公告中,大部分財政部都作出對相關方責令整改的處理,近四分之一的公告涉及的投訴事項被認定為缺乏事實依據被駁回,有43則公告(含代理機構檢查)里財政部作出對相關方警告的行政處罰,有1則公告財政部作出對相關方罰款行政處罰,有1則公告財政部作出對相關方列入不良行為記錄名單、一定時期內禁止參加政府采購活動的行政處罰,此外,還有20則公告財政部作出對相關方罰款、列入不良行為記錄名單、一定時期內禁止參加政府采購活動的行政處罰。
  給“估堆評分”敲警鐘
  2018年財政部發布的信息公告涉及問題包含采購文件、中標結果等幾方面。涉及采購文件的信息公告中“招標文件存在評審標準分值設置未與評審因素的量化指標相對應的情形”和“招標文件以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇”是“重災區”。
  政府采購投訴處理決定中經常可以看到對“招標文件評審標準中的分值設置未與評審因素的量化指標相對應”的認定。何為評審標準中分值設置未與評審因素量化指標相對應、評審標準中分值設置如何與評審因素量化指標相對應?
  根據《<中華人民共和國政府采購法實施條例>釋義》,“在政府采購評審中采取綜合評分法時評審標準中的分值設置應當與評審因素的量化指標相對應包含兩層意思:一是評審因素的指標必須是可以量化的,不能量化的指標不能作為評審因素;二是評審因素的指標量化后,評分標準的分值也必須量化,評審因素的指標量化為區間的,評分標準的分值也必須量化到區間。如招標文件評標標準中規定,國際知名品牌5-8分,國內知名品牌3-4分,國內一般品牌1-2分。這樣的規定就違反了上述要求,一是“國際知名”“國內知名”“國內一般”這些都不是品牌的量化指標,沒有評判的標準;二是雖然每一個分值設置均量化到了5-8分、3-4分、1-2分的區間,但國際知名品牌、國內知名品牌、國內一般品牌并沒有細化對應到相應區間。由此可見,該規定的核心要求是綜合評分的因素必須量化為客觀分,最大限度地限制評標委員會成員在評標中的自由裁量權。
  為何“招標文件評審標準中的分值設置未與評審因素的量化指標相對應”的問題“屢罰屢犯”?上海市財政局政府采購管理處副處長王周歡表示,究其原因有兩點。第一,采購人不負責任、代理機構專業能力不夠。采購人沒有把具體的項目需求和特點詳細告知代理機構,或者采購人對項目的采購需求也“糊里糊涂”。另外就是代理機構專業能力不夠。在評分標準中設置沒有具體量化指標的檔次,讓評標專家在評標時候隨意“估堆”。所謂“估堆”,原指買賣不用秤,度量衡單位不是斤兩,而是“堆”。引申到政府采購評審里指在評分分值設置中,沒有具體量化評分因素指標,而是由評標專家按照自己的理解估算來評分。一旦出現項目評標結果問題就以評標專家評標與自己無關推脫。第二,采購人實際存在傾向性和限制性。在評審分值沒有量化下,投標人無法根據具體的評分標準來作出投標響應、提交相應的投標文件,投標人只能“盲投”或把功夫放在揣摩采購人的心思上,極易導致供應商與采購人事先溝通,甚至相互串通。
  如何杜絕“估堆評分”?廣西廣天一律師事務所律師沈德能認為一個評分標準不具體、不明晰的采購項目,必然會導致評標結果不盡如人意。為了保證項目質量,針對項目需求、特點,代理機構要和采購人進行溝通。在具體設置評標標準時,本著高質量代理項目的初心來做好評標標準制定和評分因素的設置。評審因素應當量化到相應區間,并設置各區間對應的不同分值,不得以優、良、中、差等模糊含義作為標準。另外,新華通訊社辦公廳政府采購處李剛也給出自己的建議,針對具體項目特點,采購人和代理機構還需提煉商務條件和采購需求的關鍵點,評分項的設置應符合本項目實施和履約的需要,抓大放小,精簡設置對應分值,評分內容不宜繁瑣,避免出現歧視排他性風險。
  對差別和歧視待遇說“不”
  2018年財政部發布的信息公告中關于“招標文件以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇”可謂“車載斗量”。這其中既包含“將應當在評審、資格審查階段審查的因素前置到招標文件購買階段”,如中華人民共和國財政部政府采購信息公告第六百四十號、第六百四十一號、第六百五十六號;也有“將供應商具有特定金額的合同業績作為評審因素”,如中華人民共和國財政部政府采購信息公告第六百四十號、第六百四十一號。
  漢坤律師事務所孟原表示,在公開招標的政府采購項目中,對供應商提供貨物和服務能力的評判,是評審活動的重要內容,應當在評審環節進行。招標公告將本應在評審階段由評審專家審查的因素作為供應商獲取招標文件的資格條件,屬于將應當在評審階段審查的因素前置到招標文件購買階段進行,違反了法定招標程序,構成政府采購法第七十一條第三項規定的“以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇”的情形。此外,政府采購法第五條規定,“任何單位和個人不得采用任何方法,阻撓和限制供應商自由進入本地區和本行業的政府采購市場。”例如,將從事過某某行業的合同業績作為資格條件或者加分因素。又如某項目采購要求供應商必須獲得某行政區域或行業的獎勵,才能參與采購活動或者給予加分。這種做法都是地方保護或行業封鎖的具體表現,應予嚴厲禁止。
  從公告結果來看,財政部分別按照政府采購法第七十一條、七十五條對上述相關當事人給予相應處罰。
  對政采違法失信行為“不留情”
  眾所周知,供應商的政府采購誠信行為與維護政府采購公平競爭環境和政府采購當事人的合法權益息息相關。為保證政府采購陽光、規范、公平,政府采購法等法律法規對“惡意串通”和“提供虛假材料謀取中標”等行為作出了明確界定和嚴格禁止。但是在實踐中,還有部分供應商仍抱有僥幸心態,以身試法。
  2018年財政部發布的信息公告中涉及中標結果的主要問題便是“惡意串通”和“提供虛假材料謀取中標”。“惡意串通”多數表現為兩家投標公司響應文件存在分項報價表中多個品目規格表述一致,技術偏離表中多處錯誤一致、主觀內容應答一致的情形或加蓋同一公司公章等。
  “提供虛假材料謀取中標”,主要表現為供應商對產品質量進行描述和約定的技術資料、產品說明書、樣品等有虛報行為。從公告結果來看,財政部均依法對當事人作了處罰。不僅作出罰款、列入不良行為記錄名單的處罰,還作出禁止相關供應商一定期限內參加政府采購活動的行政處罰。如政府采購信息公告第五百三十六號:財政部在依法對“大連理工大學盤錦校區電子商務系統實訓室建設項目(一期)軟件采購項目”監督檢查中,發現上海銳格軟件有限公司在未獲得相關證書的情況下,通過修改其他產品的《計算機軟件著作權登記證書》響應采購文件的要求。財政部認為,上述行為屬于政府采購法第七十七條第一款第(一)項規定的“提供虛假材料謀取成交”的情形。因此,對上海銳格作出罰款9666元,列入不良行為記錄名單,一年內禁止參加政府采購活動的行政處罰。
  為何重罰之下還有“勇夫”敢“偷食禁果”?中國政法大學法學院教授成協中認為,首先是基于經濟利益的刺激;其次,法律規范本身具有的模糊性、原則性甚至滯后性,也為某些不法供應商違法參與政府采購活動留下了空間。比如,關于“圍標”,《中華人民共和國政府采購法實施條例》第十八條第一款僅規定:“單位負責人為同一人或者存在直接控股、管理關系的不同供應商,不得參加同一合同項下的政府采購活動。”實踐中某些家族公司,很容易規避這一條來進行圍標。關于違法后果的設置上,目前的法律主要規定的是法人責任,但鑒于公司成立日趨便捷,公司越來越多地成為一種空殼,這種以法人責任為主的追責制度越來越容易被規避。因此,建議通過指導性案例的方式,結合政府采購的實際,不斷對政府采購法及其實施條例中的原則性、模糊性條款予以細化、更新;加強對政府采購活動的執法檢查,加強對違法違規行為的查處力度。對于實踐中查實的違法違規當事人,通過信用信息平臺予以記錄和公示;推動修法,建立個人責任與法人責任并重的雙軌責任體系。
  供應商投訴質量仍有待提升
  近年來,供應商維權意識日益加強,方式合理、程序合法的質疑和投訴都有利于促進政府采購“血液”良性循環。然而真正有效的質疑、投訴整體數量卻并不多。2018年財政部發布的信息公告里有近四分之一的公告明確,投訴事項被認定為缺乏事實依據被駁回。為何會出現如此高比例的缺乏事實依據的投訴?
  成協中認為,投訴事項“查無實據”的原因主要有五點。一是投訴本身不符合要求。如投訴事項未經過質疑,或超出質疑范圍;投訴超過法定期限等。二是投訴沒有事實依據。很多案件中,未中標的供應商對中標結果提出質疑和投訴,認為評標過程不公正,或其他供應商串標圍標等,但未提供證據材料,或提供的證據材料無法證明其投訴請求。還有很多單純依據官網數據質疑其他供應商的投標產品不滿足招標文件的技術要求等。三是供應商對法律理解不夠準確。較為典型的是,對于政府采購法和招標投標法之間的關系和法律適用,實踐中經常發生混淆。還有對于評標方法也經常引發爭議,實踐中多數項目都是采取綜合評分法,不少供應商以自己投標價格最低而未中標為由提出質疑。四是技術性爭議查證難度較大。負責投訴爭議處理的主要是法律方面的專家,而很多投訴爭議圍繞高度技術化的技術爭議來展開,盡管財政部門可以運用一些手段進行調查,但受限于人力物力時限等多方面的約束,對于技術性爭議進行實質上核實處理的難度較大。對此,調查處理中通常會尊重評標專家對于技術問題的判斷,在無實質依據時,通常不會以自己的判斷代替技術專家的判斷。五是質疑投訴幾乎零成本,導致實踐中濫用投訴權的現象屢屢發生。
  政府采購中“查無實據”類投訴所占比重不低,嚴重影響了政府采購的質疑投訴處理效率。對此成協中建議建立專門的技術審查機制,針對投訴中的技術性爭議進行實體性的查證和處理。引入投訴收費制度,提高投訴門檻。對投訴處理中涉及的第三方檢驗、檢測、鑒定等費用可由提出申請的供應商先行墊付,最終由過錯方承擔的明確規定,一定程度上可改善投訴零成本的現狀,約束供應商的行為,減少惡意虛假投訴發生的概率。加強對惡意投訴者的懲處。如去年中華人民共和國財政部政府采購信息公告第五百三十三號,投訴人因“投訴書中提供的檢驗報告與檢驗報告出具單位的存檔材料不一致”被財政部列入不良行為記錄名單,一年內禁止參加政府采購活動的行政處罰。盡管投訴“有門”,投訴人也不能“任性妄為”,否則容易“引火燒身”。
  此外,多則信息公告均出現財政部認定投訴事項不成立,駁回了投訴人的投訴,但在處理過程中,發現項目的其他問題,最終責令采購人整改或者項目廢標。可以看出,財政部門監督檢查過程中更加重視對于項目全過程的檢查,不是單單對投訴人提到的問題,對檢查過程中發現的其他問題也進行了嚴肅處理。(本報記者 昝妍)

 

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